Пом'якшення вимог до суддів і фінансова незалежність. Що пропонує альтернативний законопроект про антикорупційний суд?

18 January 2018 - 10:26
Олексій Харитонов

5 січня 2018 року на розгляд Верховної Ради України надійшов законопроект №7440-2 про Вищий антикорупційний суд України. Це альтернатива розробленому в Адміністрації Президента документу, який розкритикував Міжнародний валютний фонд. Старший партнер юридичної фірми ILF Олексій Харитонов проаналізував законопроект і розповів про прогресивні і проблемні положення нового документа.

На початку цього тижня Адміністрація Президента України отримала доволі ультимативного листа від МВФ та Світового банку щодо президентського законопроекту про АКС. Міжнародні експерти акцентують на невідповідності низки норм проекту вимогам Венеціанської комісії. Якщо Україна не приведе законопроект у відповідність рекомендаціям, це поставить під загрозу отримання державою від Світового банку $800 млн на підтримку ключових реформ в Україні.

Одна з цих вимог є вкрай суперечливою. МВФ наполягає, щоб вирішальну та зобов’язуючу роль в органі, який обирає антикорупційних суддів, відігравала Громадська рада міжнародних експертів. На перший погляд, це мало б забезпечити додаткову гарантію доброчесності кандидатів. Та з іншого – це суперечить Конституції України та є своєрідним втручанням у внутрішні справи держави.

Висновки міжнародних експертів повинні мати характер рекомендаційний, а не вирішальний. Хоча ми розуміємо, що в існуючих реаліях подібними рекомендаціями можуть знехтувати. Згадаймо, як це відбулося під час відбору суддів Верховного Суду. Тоді Вища кваліфікаційна комісія суддів допустила до конкурсу близько 60% кандидатів, яких Громадська рада доброчесності визнала неприйнятними.

Що може стати виходом із цієї колізії? Можливо, членами такої Громадської ради мають ставати не іноземці, а українські громадяни, рекомендовані міжнародними експертами. Такі як, скажімо, представники Української Гельсінської спілки або інших правозахисних організацій, що мають багаторічну позитивну репутацію серед міжнародної спільноти.

Кому належить ідея створення антикорупційного суду?

Це вимога наших міжнародних партнерів, як частина генеральної стратегії боротьби з корупцією. Не дуже зрозуміло, чим керуються автори цієї вимоги, адже досвід створення і функціонування окремих антикорупційних судів у світовій практиці не великий і має місце перш за все у державах Азії та Африки.

З європейських країн цей досвід перейняли тільки Болгарія, Словаччина і Хорватія. При цьому, згідно із Всесвітнім рейтингом корупції авторитетного видання Transparency International, рівень корупції в цих країнах відчутно не змінився. Це наштовхує на думку про неефективність модернізації судової інфраструктури без необхідних комплексних заходів по боротьбі з корупцією.

Теоретично функціонування цього суду в Україні може бути виправданим. Однак для його ефективної роботи немає механізму, який би гарантував, що судді будуть відібрані чесні і високоспеціалізовані, їх робота буде незалежною та неупередженою.

Навіть якщо, припустимо, вдасться створити кришталево чисту і непідкупну судову інституцію, сама по собі вона "корупційної погоди" не змінить. Як мінімум реформованою не на папері, а на практиці має бути вся судова система. Мають запрацювати вже існуючі антикорупційні закони та розроблені нові нормативні акти. Головне – має припинитися тиск на НАЗК та НАБУ, спроби зменшити їхню працездатність.

Чим відрізняється новий законопроект?

Головна відмінність законопроекту №7440-2 від попереднього, ініційованого президентом України Петром Порошенком і зареєстрованого у Верховній Раді перед Новим роком, пов’язана з кваліфікаційними вимогами.

У попередній версії кандидати на посаду судді повинні були мати досвід професійної діяльності з протидії корупції в міжнародних організаціях та міжнародних судових установах. Зараз цієї вимоги немає, і це позитивна зміна. Важко знайти суддю, котрий працював би в міжнародному антикорупційному судовому закладі.

Норма виглядала як спроба зробити антикорупційний суд професійним і обізнаним, та пошук подібних спеціалістів ускладнив би процедуру формування суду. Через нестачу кандидатів його можна було б затягувати практично до безкінечності.

З відсутністю вимоги міжнародного досвіду пов’язана і ще одна зміна в тексті. За попередньою версією, обирати кандидатів мала Вища кваліфікаційна комісія суддів за участю Громадської ради міжнародних експертів. Від ради у новій версії відмовилися.

Виокремлення антикорупційного суду в абсолютно окрему судову гілку мало б, за задумом, стати запорукою його повної незалежності. На жаль, у новому проекті не змінилося те ключове, про що активно говорить і українська юридична спільнота, і наші міжнародні партнери: призначити або звільнити голову Вищого антикорупційного суду може Верховна Рада, порядок лишився таким же, як і для всіх інших судів, а це дещо нівелює розмови про незалежність.

Хто може бути суддею антикорупційного суду?

Обов'язкова умова для займаної посади — стаж роботи суддею, адвокатом або наукова робота в галузі юриспруденції не менше семи років. Стаж може бути сукупним: наприклад, три роки авдокатури й чотири — суддівства.

Ідея призначати суддею Вищого антикорупційного суду людину з виключно науковим стажем, теоретичними знаннями без належного процесуального досвіду видається мені сумнівною.

Законопроект №7440-2 вводить серйозні обмеження на заняття посади судді антикорупційних судів України.

Так, нова для нашої країни позиція: законодавці відмовили в праві ставати суддями Вищого антикорупційного суду собі та своїм колегам – суддівський статус не зможе отримати депутат будь-якого рівня.

Не може бути суддею антикорупційного суду той, хто протягом останніх 10 років обіймав посади в органах прокуратури та правоохоронних органах.

Не можуть стати членами Вищого антикорупційного суду також колишні члени Антимонопольного комітету, Рахункової палати, міністри будь-яких відомств та їхні заступники. А ще — представники політичних партій, точніше, хто обіймав у партіях керівні посади або мав стосунок до отримання грошових засобів. Повний список можна подивитися в тексті законопроекту.

Те, що законотворці намагаються огородити антикорупційний суд від напливу колишніх чиновників та колег по цеху, це непогано. Для нового судового органу дуже важливо почати своє формування з людей, котрі не прагнуть до влади, а прийшли справді здійснювати правосуддя. Ці обмеження допоможуть новому суду хоча б частково захиститися від усталених моделей кумівства і хабарництва, які превалюють в українських державних органах. Інша справа — чи цих застережень достатньо.

Які обов’язки та функції цього суду?

У законопроекті №7440-2 забагато суперечливих і негативних моментів. Почнемо з того, що сама юрисдикція антикорупційних судів не до кінця зрозуміла. Формулювання законопроекту щодо юрисдикції досить вільні. Це означає, що в антикорупційні суди можуть повсюдно потрапляти підслідні Національній поліції справи, котрі не мають прямого стосунку до корупції. Відповідно, в законі не вистачає уточнення: кваліфікація за якими саме статтями Кримінального кодексу буде розглядатися в антикорупційних судах. Окрім підслідних органів Нацполіції, справи до антикорупційного суду також може подавати НАБУ.

Ще один ризикований момент: якщо на антикорупційні суди буде накладено обов'язок здійснювати нагляд на стадії досудового розслідування, вони працюватимуть украй неефективно через постійний розгляд клопотань і скарг. Загалом, у кримінальних провадженнях цей нагляд дійсно здійснює слідчий суддя зі складу цього суду. Якщо кількість суддів тут буде невеликою, вони будуть перевантажені, і через це вся інституція працюватиме неефективно.

Скільки буде суддів, ще невідомо. Зараз ми робимо висновки за аналогією з іншими судами, де через досудове розслідування судді не мають достатньо часу для розгляду справ по суті. Єдиним виходом тут може бути збільшення суддівського штату, оскільки розподіл етапів (досудове розслідування та розгляд справ по суті) між різними структурами створить плутанину.

До якої інстанції належить суд?

Антикорупційний суд — абсолютно нова для українських реалій спеціалізована структура. Його задача — розглядати виключно кримінальні справи в корупційних злочинах.

Хоча новий антикорупційний суд і називатиметься "Вищим", він не є касаційною інстанцією, як ми звикли у випадку інших "Вищих" судів (Вищий адміністративний суд України; Вищий господарський суд України і Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ).

За законопроектом, Антикорупційний суд має бути двопалатним і виконувати функції першої інстанції та апеляційної.

Як фінансуватиметься антикорупційний суд?

Законодавець передбачив фінансову незалежність антикорупційного суду. Розпорядником коштів, котрі Держбюджет виділяє на його фінансування, буде сам суд. Це означатиме його матеріальну незалежність від загальної судової системи та зменшить можливості тиску на суддів.

Хто контролюватиме доброчесність та професійність суду?

Ще один суперечливий момент закону: дисциплінарна відповідальність суддів антикорупційного суду буде контролюватися Вищою радою правосуддя, яка здійснює дисциплінарний нагляд і за іншими судовими гілками.

Те, що немає спеціалізованого дисциплінарного органу, означає, що на суддів можна буде чинити тиск аж до звільнення їх із посади. Погодьтеся, значно слухнянішим буде суддя, котрий знає, що за спроби бути незалежним і чесним у своїх рішеннях його можуть будь-якої миті притягти до дисциплінарної відповідальності і звільнити, як це робиться з будь-яким іншим судом.

І рішення тут було б навіть не у створенні окремого дисциплінарного органу — не факт, що він буде чимось відрізнятися від чинного. Тут потрібен зовнішній контроль над незвложиванням дисциплінарним органом своїми правами.

На що ще варто звернути увагу в законопроекті?

Цікаво, що Вищий антикорупційний суд не може бути розташований у приміщеннях, де знаходяться державні органи, органи місцевої влади або інші судові заклади. З одного боку, розподіл будівель є логічним із точки зору структуризації. Та якщо це обмеження спеціально створено як протидію корупції, то це трошки смішно. Переїзд до окремого будинку не може стати тим рубежем, котрий не перейдуть ті, хто звик "заносити" та/або тиснути.

Ще одна норма, над якою варто подумати: в антикорупційному суді, за проектом, мають розглядатися справи, де сума збитків перевищує 500 прожиткових мінімумів (881 тис. грн). Це досить високий поріг навіть зараз, а якщо його завищити, під нього не підпадуть дрібні чиновники, їхні справи цим судом розглядатися не будуть. А от, скажімо, у Словаччині подібний спеціалізований суд нижньої межі не має, тому там розглядають навіть хабарі у €50–100.

Найважливіше, як швидко законопроект поставлять на голосування і чим воно закінчиться. На створення суду відводиться 12 місяців із моменту прийняття закону. Якщо його терміново приймуть, а не відправлять кілька разів на доопрацювання, він запрацює через рік, у 2019-му.