НАБУ проти ННАЗК: Хто правий і хто винен в протистоянні між двома відомствами?

19 лютого 2018 - 11:51
НАБУ проти ННАЗК: Хто правий і хто винен в протистоянні між двома відомствами?

Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) в черговий раз виступило з критикою на адресу Національного агентства з питань протидії корупції (НАЗК). На цей раз гнів відомства викликало роз'яснення НАЗК від 8 грудня 2017 року про необхідність попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства

Справа в тому, що в НАЗК вважають, що спочатку Агентство повинно перевірити факти декларування недостовірної інформації і незаконного збагачення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. І тільки потім НАБУ зможе починати переслідування таких осіб в кримінальному порядку за ст. 366-1 (Декларування недостовірної інформації) і ст. 368-2 КК України (Незаконне збагачення).

26 січня і 14 лютого НАБУ опублікувало заяву про сумнівність даних правил НАЗК і неможливості їх застосування. Також було зазначено, що з цією позицією згодна і Рада громадського контролю НАБУ (його очолює адвокат і активіст Роман Маселко), і визнані фахівці в галузі кримінального права і кримінального процесу, під якими мається на увазі висновок експерта «Центру політико-правових реформ» Миколи Хавронюка.

НАЗК у відповідь вказало, що надані роз'яснення повністю відповідають вимогам закону. Ця відповідь дуже не сподобався директору НАБУ Артему Ситнику, який звинуватив агентство в зриві е-декларування. 8 лютого НАЗК зробило ще одну заяву, куди жорсткіше, ніж всі попередні.

Агентство дорікнуло директора НАБУ в тому, що філософія роботи антикорупційного бюро стала такою, що це відомство завжди трактує законодавство по-своєму, його детективи вважають свої вимоги і дії завжди правильними, вони дозволяють собі змушувати уповноважених осіб НАЗК виписувати формулювання в рішеннях про результати повної перевірки декларації так, як їм потрібно. Таким чином, виходить, що замість взаємодії НАБУ і НАЗК, маємо лише чергові обопільні звинувачення. При цьому якщо на захист НАБУ встав весь пул громадських активістів, то щодо НАЗК баланс виявився порушений. Але спробуємо знайти аргументи на підтримку позиції НАЗК.

В першу чергу слід відзначити, що сьогодні в діяльності органів досудового розслідування вже склалася певна практика застосування ст. 366-1 Кримінального кодексу України та ст. 214 Кримінального процесуального кодексу України. Бувають випадки, коли НАБУ при отриманні заяви про вчинення правопорушення, передбаченого ст. 366-1 КК, передає дане питання на розгляд НАЗК без внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЕРДР).

Із судової практики оскаржень бездіяльності НАБУ слід, що механізм передачі з НАБУ в НАЗК заяв про зазначене кримінальне правопорушення не викликає заперечень у судів. Протиріччя в судовій практиці виникають тоді, коли обидва відомства не вносять відомості в ЕРДР. Буває, що суд погоджується з невнесенням відомостей про кримінальне правопорушення за ст. 366-1 КК, але буває, і зобов'язує внести такі відомості. У третьому випадку буває так, що суд визнає правомірними дії НАБУ про повідомленні заявнику про відсутність підстав для внесення відомостей про кримінальне правопорушення до реєстру.

Примітно, що, згідно з даними Єдиного реєстру судових рішень, з моменту створення НАБУ до суду було подано близько 1000 скарг щодо бездіяльності посадових осіб Антикорупційного бюро, а саме: про невнесення детективами НАБУ відомостей в ЕРДР. Більш того, НАБУ відмовляло у відкритті кримінальних проваджень за статтями 366-1 і 368-2 КК навіть організаціям, які підтримують його -  «Центру протидії корупції» та «Автомайдану».

У такій ситуації виникає об'єктивна необхідність чіткого визначення дій антикорупційних органів щодо застосування положень ст. 214 КПК в кримінальних правопорушення, передбачені ст. 366-1 і 368-2 КК України, і вироблення такого підходу, який усунув би ризики вибірковості, дискримінації, неефективності, конфлікту інтересів, а також сприяв би зменшенню корупційних ризиків у осіб, уповноважених на виконання функцій держави на даній ділянці діяльності. Вироблення такого підходу є одним з ключових складових антикорупційної політики, формування якої, відповідно до закону, є завданням саме НАЗК.

Виходячи з позиції НАЗК, бачиться логічним, що якщо в результаті перевірки Агентством декларації та моніторингу способу життя певної особи не буде виявлено ознак кримінальних правопорушень, передбачених ст.ст. 366-1, 368-2 КК, і якщо відповідний орган досудового розслідування, відкривши кримінальне провадження за заявою про ту саму особу, прийде до такого ж висновку, то відбудеться подвійне витрачання бюджетних, людських, технічних, організаційних, часових засобів на дублювання однієї і тієї ж роботи без результату.

З іншого боку, чинний КПК не передбачає можливості оскарження дій слідчого, прокурора щодо внесення відомостей до ЕРДР в разі відсутності достатніх об'єктивних даних про ознаки вчинення кримінального злочину у відповідних заявах чи повідомленнях. Разом з тим, необґрунтоване і виборче відкриття кримінального провадження є підставою для проведення слідчих дій, в природі яких лежить обмеження конституційних прав і свобод особистості, що само по собі порушує такі принципи кримінального провадження, як верховенство права, законність, невтручання в приватне життя і т .п.

На даний аспект звертає увагу і судова практика. Зокрема, в судовому рішенні про відмову в усуненні з посади голови Державної аудиторської служби України було зазначено, що, на думку суду, «внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань і початок досудового розслідування кримінальних правопорушень, передбачених статтями 366-1 і 368-2 КК України, без належних перевірок та висновків з боку НАЗК, є необгрунтованим втручанням в приватне життя особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з боку правохоронних органів ».

Ст. 29 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року передбачає, що при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом з метою забезпечення належного визнання і поваги прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві.

Згідно ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції; органи державної влади не можуть втручатися у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки та громадського порядку, економічного добробуту країни.

Парламентська асамблея Ради Європи також зазначила, що право кожної людини на приватність і право на свободу вираження поглядів є основою демократичного суспільства; ці права не є абсолютними і не мають ієрархічного характеру, оскільки мають однакову цінність. Виходячи з цього, право на приватність, закріплене в статті 8 Конвенції, має захищати приватне життя особи не лише від влади, а й від подібних дій з боку інших осіб або інститутів, зокрема засобів масової інформації (пункти 11 і 12 резолюції №1165 ( 1998) «Право на приватність»).

Необхідно також згадати практику Європейського суду з прав людини, яка разом з рішеннями цього суду визнається в Україні джерелом права у справах щодо захисту персональної інформації та заборони втручання в особисте і сімейне життя.

Зокрема, п. 69 Рішення у справі «Ганновер проти Німеччини» від 24 червня 2004 року визначено, що кожен, в тому числі і люди, відомі громадськості, повинні мати «законні гарантії, що їх приватне життя буде захищена».

Слід зазначити, що конституційний принцип будь-якого правової держави передбачає встановлення правопорядку, який повинен гарантувати кожному утвердження і забезпечення прав і свобод людини (ст. 1, 3, частина друга ст. 19 Конституції України), як і те, що обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, отриманих незаконним шляхом, а також на припущеннях. А всі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь (частина третя ст. 62 КУ).

Більш того, проблема ст. 366-1 і 368-2 Кримінального кодексу України вже тривалий час обговорюється серед юристів-експертів, а також в депутатському корпусі, що в підсумку призвело до двох конституційних поданнях, які на даний момент знаходяться на розгляді в Конституційному Суді України. Перше подання стосується відповідності Конституції України окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 № 1700-VI, і статті 366-1 Кримінального кодексу України, друге - положень статті 368-2 Кримінального кодексу України.

Звертає увагу і те, що в листі, адресованому аудитору НАБУ, виконавчий секретар GRECO, кажучи про необхідність забезпечення незалежності НАБУ, як і про забезпечення незалежності та ефективності НАЗК, серед іншого вказував, що «НАБУ не може розслідувати незаконне збагачення і внесення недостовірних відомостей в декларації без офіційних результатів перевірки НАЗК ».

Повертаючись до висновку професора Миколи Хавронюка, експерта Центру політико-правових реформ, на яке часто посилаються активісти і НАБУ, слід зазначити, що дана робота, безумовно, містить розгорнутий критичний аналіз і, відповідно, чимало тез і позицій, які здаються достовірними.

У той же час, більшість цих тез і позицій при зваженому і неупередженому аналізі насправді свідчить на користь правомірності, доцільності та своєчасності зазначеного спочатку роз'яснення НАЗК. Крім того, багато критичних позиції даного висновку, як і численні твердження, мають спірний характер і, що найцікавіше, певним чином закликають компетентні державні органи усунутися в кримінальному процесі від дотримання основних прав і свобод людини, свідомо допускати порушення обов'язкових для України міжнародних договорів, нехтувати практикою Європейського суду з прав людини. Іншими словами, очевидним є те, що викладені у висновках ЦППР висновки - це позиція людини, яка готував документ.

Публічні ж заклики і затвердження НАБУ і активістів, що рекомендації НАЗК не можуть бути застосовні і що вони є неправомірними, виглядають, принаймні, дивно. Адже визнання рішень НАЗК незаконними можливо лише в судовому порядку, і тільки суд може сказати, чи буде він враховувати ту чи іншу позицію НАЗК при розгляді даної категорії справ під час конкретного судового розгляду.

Наталія Мамченко